Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство




ИмеСпециализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство
страница1/4
Фьодор Иванов Салмов
Дата на преобразуване07.10.2012
Размер0.59 Mb.
ТипДокументация
източникhttp://ns.bvu-bg.eu/uploaded_files/20100617141602_aftoref. final.doc
  1   2   3   4


СПЕЦИАЛИЗИРАН НАУЧЕН СЪВЕТ

ПО НАЦИОНАЛНО СТОПАНСТВО ПРИ ВАК

УНИВЕРСИТЕТ ЗА НАЦИОНАЛНО И СВЕТОВНО СТОПАНСТВО


ФЬОДОР ИВАНОВ САЛМОВ


МЕХАНИЗЪМ ЗА ОСЪЩЕСТВЯВАНЕ НА РЕГИОНАЛНАТА ПОЛИТИКА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ В БЪЛГАРИЯ

(административни аспекти)


А В Т О Р Е Ф Е Р А Т


НА ДИСЕРТАЦИЯ ЗА ПРИСЪЖДАНЕ НА ОБРАЗОВАТЕЛНА И НАУЧНА СТЕПЕН “ДОКТОР”


по научната специалност 05.02.03 – Народно стопанство


СОФИЯ

2010

Дисертацията е разработена в общ обем от 201 страници, в т.ч. основен текст – 171 страници, 7 фигури, 17 таблици, 150 литературни източници на български, английски и руски език.


Защитата на дисертационния труд ще се състои на 15.06.2010 г. от 13.00 часа в зала 2032А на УНСС – София, на заседание на Специализирания научен съвет по “Национално стопанство” при ВАК. Материалите по защитата са на разположение на интересуващите се в канцеларията на “Научни съвети” в Университета за национално и световно стопанство – София.

СПЕЦИАЛИЗИРАН НАУЧЕН СЪВЕТ

НАЦИОНАЛНО СТОПАНСТВО ПРИ ВАК

УНИВЕРСИТЕТ ЗА НАЦИОНАЛНО И СВЕТОВНО СТОПАНСТВО


ФЬОДОР ИВАНОВ САЛМОВ


МЕХАНИЗЪМ ЗА ОСЪЩЕСТВЯВАНЕ НА РЕГИОНАЛНАТА ПОЛИТИКА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ В БЪЛГАРИЯ

(административни аспекти)


А В Т О Р Е Ф Е Р А Т


НА ДИСЕРТАЦИЯ ЗА ПРИСЪЖДАНЕ НА ОБРАЗОВАТЕЛНА И НАУЧНА СТЕПЕН “ДОКТОР”

по научната специалност 05.02.03 – Народно стопанство


НАУЧЕН РЪКОВОДИТЕЛ

Доц. д-р Цветка Атанасова Стоенчева


РЕЦЕНЗЕНТИ:

1. Проф. д-р Павел Павлов

2. Доц. д-р Йордан Христосков


СОФИЯ

2010

Дисертационният труд е обсъден и насочен за защита от катедра “Публична администрация и регионално развитие” при УНСС – София на 25.01.2010 г.


Автор: Фьодор Иванов Салмов

Заглавие: Механизъм за осъществяване на регионалната политика на ЕС в България (административни аспекти)

Тираж:

Излиза от печат на ......................

Отпечатан в Печатна база

на Университет за национално и световно стопанство

  1. ОБЩА ХАРАКТЕРИСТИКА НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД


Интеграцията между държави от Европа продължава вече повече от половин век и очертава измеренията на нов вид регионализация на икономическите отношения, който е безпрецедентен по форма и всеобхватен по съдържание. Тези страни се стремят към изграждането на силен политически и икономически съюз, който да заеме водещо място в геополитическото пространство, което в съвременните условия се постига чрез засилване на вътрешните интеграционни връзки в Европейския съюз (ЕС).

Политиките на Общността осигуряват рамките на икономическите и политическите отношения между държавите, а в не малко случаи и вътре в тях, като съответните процеси се осъществяват със съгласието на страните-членки, които в същото време извличат от интеграцията икономически и политически дивиденти. В тази връзка за новите страни-членки, приети след 2004 г., е от огромно значение да се впишат в обединена Европа като участват активно в политиките на Общността и допринасят за тяхното реализиране.

Една от тях е регионалната политика на ЕС, пред която е поставена стратегическата цел да намали икономическите несъответствия между отделните държави и региони, чрез подпомагане на тези, които изостават. Хоризонтът на тази цел е задълбочаване на интеграционния процес и гарантиране на стабилност в рамките на Общността. Регионалната политика стартира и се развива още от подписването на Римския договор през 1957 г. Към настоящия момент тя е втората по размер на финансиране, като за нейното реализиране се отделя около една трета от бюджета на ЕС. Това показва стремежа на страните-членки да осъществяват икономическо и социалното сближаване в рамките на Съюза.

България участва в последните няколко години за пръв път в регионалната политика на ЕС като пълноправен член. Това поставя редица предизвикателства пред българската администрация във връзка с изграждането на подходяща административно-управленска рамка на процеса на усвояване на отделените за целта средства. Успешното включване на страната ни в регионалната политика на ЕС зависи от процедурите, механизмите и инструментите, които ще се използват за постигането на целите, заложени в стратегическите програмни документи.

Горепосоченото определя избора на разглежданата тема, чиято актуалност е обусловена от важното значение на усвояването на финансовата помощ от ЕС за социално-икономическото развитие на страната ни. България е на едно от последните места в Европа по основни икономически показатели – БВП на глава от населението, производителност на труда, равнище на доходи и др. Политиката на сближаване на ЕС има стратегическата цел да намали различията между регионите в Европа чрез създаване на условия за ускорен икономически растеж. В тази връзка е от особена важност българската държава да успее да оползотвори средствата, които се предоставят от Кохезионния и Структурните фондове.

Изследователският проблем произтича от необходимостта от подобряване на управлението на оперативните програми, чрез които се осъществява регионалната политика на ЕС в България, в посока правомерно, ефективно и ефикасно усвояване на европейските фондове.

Обект на изследване е изградената в България административно-управленска структура за усвояване на средствата от Кохезионния и Структурните фондове.

Предмет на изследването е механизмът за администриране на оперативните програми, чрез които се осъществява регионалната политика на ЕС в България.

Извън обхвата на изследването са:

  • икономическите концепции за цялостната ефективност на регионалната политика на ЕС на Общностно и национално ниво;

  • дейността на централните и местните органи на изпълнителната власт и тяхната администрация извън контекста на процеса на управление на оперативните програми и Националната стратегическа референтна рамка;

  • целесъобразността на програмните документи и въпросите, свързани с процеса на тяхното изготвяне;

  • вътрешно-политическите условия в България като фактор за реализация на целите на стратегическите програмни документи;

  • администрирането на програма САПАРД и Преходния финансов инструмент;

  • администрирането на финансовата помощ от Кохезионния и Структурните фондове извън Цел 1 на регионалната политика на ЕС за периода 2007-2013 г.

Изследователската теза на труда е, че изградената административно-управленска система в България за изпълнение на оперативните програми не може да гарантира в необходимата степен правомерно, ефективно и ефикасно усвояване на средства от европейските фондове, поради което тя трябва да се усъвършенства.

Целта на изследването е чрез анализ на административния механизъм, в частност оценката на административния капацитет за усвояване на средства от европейските фондове, да се идентифицират слабостите във функционирането на административно-управленската система за изпълнение на оперативните програми в България, и на тази база да се предложат насоки за подобряване на процеса на усвояване на средствата от Кохезионния и Структурните фондове.

За постигане на тази цел са поставени следните научно-изследователски задачи:

  • систематизиране на развитието и нормативната база на регионалната политика на ЕС;

  • анализиране на ролята на администрирането в процеса на изпълнение на стратегическите програмни документи за осъществяване на регионалната политика на ЕС;

  • идентифициране на основните слабости на управлението на предприсъединителните програми ФАР и ИСПА в България;

  • изследване на административно-управленските системи за изпълнение на оперативните програми на Румъния и Унгария с цел открояване на добри практики и оценяване на възможностите за тяхното прилагане у нас;

  • оценяване на административния капацитет на България във връзка с усвояването на средства от Кохезионния и Структурните фондове.

Спецификата на изследваните проблеми налагат използването на емпирично-аналитични методи, които обхващат:

  • съдържателен анализ на нормативните актове на ЕС (ЕО) – договори, регламенти и решения на Европейската комисия в областта на регионалната политика; анализ на нормативни актове и стратегии, регламентиращи процесите на управление на Националната стратегическа референтна рамка и оперативните програми;

  • сравнителен анализ на съществуващите системи за управление на средствата от фондовете на ЕС в България, Румъния и Унгария;

  • проблемен анализ на резултатите от научни изследвания и разработки на специализирани звена на ЕС и България в предметното поле на изследването;

  • приложен анализ на добри практики по отношение на управленския инструментариум, използван за реализация на целите на регионалната политика на ЕС.

Инструменти на анализа са методите на индукцията, дедукцията, синтеза, сравнението и други.


Изследването е реализирано чрез следната структура:






  1. КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД


ГЛАВА 1. Теоретични и институционални основи на европейския интеграционен процес


В първа глава на дисертационния труд се изследват предпоставките за осъществяването на европейския интеграционен процес. Вниманието е фокусирано върху икономическите и политическите концепции за развитието на интеграцията в Европа, като поле за създаване на интегрирана общност на регионален принцип. Проследено е развитието на кохезионната политика на ЕС и се акцентира върху засилващата се роля на държавите-членки при нейното осъществяване. В тази връзка е анализирана функционалната зависимост между администрацията и процеса на реализация на публичното управление. Изведени са характерни слабости на доминиращия в практиката традиционно-бюрократичен модел и е направен опит да се идентифицират възможни подходи за реформиране на административно-управленската система. В края на първа глава са анализирани основните елементи на механизма за осъществяване на регионалната политика на ЕС за настоящия програмен период (2007-2013 г.). Изяснени са въведените нормативни промени и се акцентира върху административните аспекти на процеса на реализация на стратегическите програмни документи.


    1. Политически и икономически основи на европейския интеграционен процес

В първия параграф на тази глава се проследява в исторически план формирането на Европейския съюз. Акцентът в анализа е върху последователното създаване и развитие на европейските общи политики, които са основен инструмент за задълбочаване и разширяване на интеграцията в Европа. При разглеждането на развитието на Европейския съюз е откроена засилващата се роля на наднационалните институции, които осъществяват своята дейност в тясно сътрудничество с националните правителства. Обособени са четири основни етапа в развитието на Европейския съюз (Табл. 1), всеки от които се характеризира със съответни политики и резултати:

Таблица 1. Етапи в развитието на ЕС1

ЕТАПИ

СТРАТЕГИЧЕСКИ ДОГОВОРИ

ОБЩИ ПОЛИТИКИ

ОСНОВНИ РЕЗУЛТАТИ

I ЕТАП

1952 - 1968

1952 – ЕОВС

1957 – ЕВРАТОМ, ЕИО

Премахване на митническите ограничения

Нарастване на търговския обмен между страните-членки

II ЕТАП

1968 - 1986




Селскостопанска, външнотърговска, защита на конкуренцията

Завършено изграждането на митническия съюз

III ЕТАП

1986- 1992


1986 - ЕЕА

Валутна, научно-техническа, екологична;

Реализиране на четирите “свободи”

Започва изграждането на единния вътрешен пазар

IV ЕТАП

1992 – досега



1992 - ДЕС

Дефиниране на трите “стълба” - европейски общности, външните отношения и сигурност, правосъдие и вътрешен ред

1. Изграден вътрешен пазар.

2. Започва изграждането на икономически и валутен съюз.


Процесът на европейската интеграция се реализира с различни темпове, а в отделните негови етапи се решават задачи от различно естество. Това е обусловено от комплексните политически и икономически фактори, които го съпътстват.

В политически план първоначално доминиращата концепция е на федералистите, която поставя две основни цели пред европейската интеграция:

  • осъществяване на западноевропейски федерализъм и междудържавно сътрудничество със САЩ и тогавашния СССР;

  • изграждане на наднационални институции, гарантиращи мирно разрешаване на конфликти между западноевропейските държави.

Основен момент в тази теория е презумпцията националните държави да се откажат от догмата за ненакърнимостта на националния суверенитет. Тази теория не получава своята реализация на практика, като в тази връзка е направен изводът, че това се дължи както на историческите обстоятелства, така и на факта, че интегрирането на отделни държави не би могло да се осъществи само въз основа на политически акт без оглед на икономическите и социалните фактори.

Особено внимание се обръща на теориите на функционализма и неофункционализма, в които подходът към интеграционния процес разделя политическите, управленските и техническите дейности. Съществен момент при функционализма е методът на реализация на международното управление, което следва да се осъществява от специалисти, лоялни едновременно към международните и националните институции. Тези технократи следва да дефинират проблемите на Общността и да формулират пътища за тяхното разрешаване в интерес на всички засегнати страни. С особена практическа насоченост се оказва допускането на функционалистите за създаването на общи координирани политики, които да се осъществяват без наднационална власт, но чрез общи административни органи.

Като продължение на тази концепция е разгледан неофункционализмът, който въвежда понятията „малка” и „голяма” политика. Възприема се, че ходът на интеграция е детерминиран от делегирането първоначално на права в отделни малки области (здравеопазване, околна среда и др.) и в последствие на компетенции в големите политики (вътрешна сигурност, отбрана и др.).

Основната идея на неофункционализма се състои в това, че след като осъзнаят ползите от международните организации в решаването на проблеми в отделни области, държавите ще се отказват постепенно от своите суверенни права, за да бъдат по-добре защитени техните регионални и глобални интереси.

В тази част на изследването е направен изводът, че постановките на функционализма и неофункционализма се реализират в голяма степен в съвременния европейски интеграционен процес:

  • осъществяват се редица общностни политики, които са координирани от наднационални институции;

  • във всички органи на Европейския съюз са привлечени експерти от държавите-членки;

  • реализира се постановката да се преотстъпват суверенни права от държавите-членки първоначално в някои области, а в последствие във всички сфери на социално-икономическото развитие.

Втората голяма група движещи фактори на европейския интеграционен процес са икономическите. В тази връзка са представени възгледите на двете най-големи школи – либералната и кейнсианската.

Либералното икономическо направление разглежда икономическата, в частност регионалната интеграция, като преди всичко пазарен процес – според привържениците на тези идеи неограничената пазарна конкуренция е най-добрият регулатор на икономиката. Той не може да бъде заменен от инструментите на държавното регулиране. Сравнително по-умерена позиция заемат теоретиците-неолиберали, които доказват необходимостта от коригиращи мерки на държавните и международните институции в хода на икономическата интеграция с цел да се отстранят бариерите пред свободната международна конкуренция. В този смисъл неолибералната концепция подкрепя хармонизирането на политиките на отделните държави в конкретни области – данъчна, кредитна, социална политика и др. Неолибералната философия разглежда чисто пазарните инструменти, съчетани с целенасоченото държавно въздействие в посока интернационална хармонизация, като адекватен подход за успешна регионална интеграция.

Представителите на дирижистката школа, интерпретираща регионалната икономическа интеграция, застъпват неокейнсианския възглед, че стопанските процеси в обединението следва да бъдат институционално регулирани, тъй като само така биха могли да се избегнат негативните ефекти от спонтанното действие на пазарните сили. Учените от тази школа извеждат на преден план институционално-политическия механизъм за осъществяване на интеграционния процес. Съществен момент в теорията на дирижистите е методът на регионална интеграция, като условно се определят два вида интеграция – „негативна” и „позитивна”. Първата е свързана с премахването на количествените и митническите ограничения в рамките на обединението, а „позитивна” е тази интеграция, която води до формулиране и координиране на общностни политики за постигане на цели извън премахването на дискриминацията.

Двете доминиращи теории за икономическата интеграция реализират своите постановки на различни етапи от развитието на ЕС. Либералните възгледи доминират основно при създаването на Митническия съюз. В тези ранни етапи на формиране на общо икономическо пространство се създават голям брой нетарифни ограничения, което води до деформация на общия стоков пазар, като се пораждат негативни икономически и социални последици. Всичко това води до засилването на ролята на международните институции, които с поредица от регулации, обединени в така наречените общи политики, правят опит да преодолеят ефектите от „негативната” интеграция. Постановките на дирижистите за провеждане на обща политика по отношение на периферните региони в Европа към настоящия момент се реализира напълно като тази политика, наречена кохезионна или регионална, придобива все по-голямо значение за интеграционния процес в Европа.

Анализът на политическите и икономическите възгледи относно европейската интеграция дава основание да се направи изводът, че само активната дейност на националните правителства и наднационалните институции може да способства за постигането на висока степен на интегрираност. Тук своето основание намират европейските общи политики, и в частност регионалната политика на ЕС.


    1. Развитие на Регионалната политика на европейския съюз


В тази част на първа глава са проследени акцентите в развитието на регионалната политика на ЕС за задълбочаване на европейския интеграционен процес. Отделено е внимание на основните реформи, съпътстващи реализацията на тази европейска политика, които са свързани с промяната на хомогенния характер на европейската интеграция при последователните разширявания на ЕС. Откроена е засилващата се роля на държавите-членки при осъществяването на целите на регионалната политика. Дискутирани са различни виждания относно ефекта на политиката на сближаване. Обобщава се изводът, че независимо от нееднозначността на резултатите, постигнати от реализацията на регионалната политика, тя е фактор за задълбочаване и разширяване на интеграционния процес в Европа.

Още след първото разширяване на ЕС (1973 г.) възниква необходимостта от активни действия в посока подпомагане на изостанали в социално-икономическо отношение региони. За тази цел се създават Европейски фонд за регионално развитие, Европейски социален фонд и Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (Структурните фондове), които се превръщат в основни инструменти за провеждане на регионалната политика в рамките на ЕС. Първоначално средствата по тези фондове се разпределят по преценка на отделните страни-членки в съответствие с националните политики. Този подход осигурява поддръжка на най-изостаналите области във всяка държава, но не гарантира достъп до ресурси на най-слабо развитите региони от гледна точка на Общността. В тази връзка през 1979 г. се провежда първата реформа в регионалната политика на ЕС, като част от средствата от тези фондове се заделят за реализиране на специални общностни мерки. Така регионалната политика започва своята трансформация от механизъм за трансфер на средства в част от „позитивния” интеграционен процес.

Втората реформа на политиката на сближаване, проведена през 1984 г., е насочена към координацията й с другите инициативи на Съюза и сътрудничеството с националните власти. Насоките на реформата са свързани, първо, с решаване на проблемите относно преструктурирането на икономиката в отделни региони и, второ, с оптимизиране механизма на финансиране по различните регионални програми.

Нов етап в развитието на регионалната политика на ЕС започва с проведената през 1989 г. реформа, когато за първи път са определени нейните основни принципи – концентрация, партньорство, програмиране и допълняемост. На базата на тези принципи са идентифицирани пет конкретни цели, които следва да се изпълнят до края на определения програмен период (1993 г.). Реформата от 1989 г. допринася в значителна степен за утвърждаване ролята на регионалната политика на ЕС като инструмент за задълбочаване на интеграционния процес. Налагането на програмния подход дава възможност за подобряване на координацията между фондовете, а финансирането на проекти се осъществява на базата на програми за регионално развитие, съответстващи на интересите на Общността.

Следващата реформа в кохезионната политика е свързана с подписването на Договора за ЕС през 1992 г. Принципите, на които се основава тя, се допълват с още един – субсидиарност. Създава се Кохезионен фонд, който следва да подпомага страните-членки, които имат най-големи трудности при интегрирането в Съюза. В този период се създава и Финансов инструмент за ориентиране на рибарството, в отговор на необходимостта от модернизиране на риболовната индустрия в някои европейски региони. В периода 1993-1999 г. финансовото измерение на регионалната политика на ЕС възлиза на 157 млрд. екю (нарастване три пъти спрямо предишния програмен период), което е равно на около 1/3 от общия бюджет на ЕС.

През следващия програмен период (2000-2006 г.) регионалната политика окончателно се налага като активен проводник на европейската икономическа интеграция. Броят на целите, които се поставят е намален до три с оглед концентрация на финансовите средства. Въвеждат се редица механизми за усъвършенстване на управлението на Структурните фондове, свързани с процеса на програмиране – оперативни програми, с процеса на финансиране – правилото N+22, с процеса на оценяване на изпълнението.

Очевидно е, че от създаването на Европейските общности страните-членки си поставят за цел да намалят различията между отделните региони и социални групи на територията на Съюза. В съответствие с това средствата, които се отделят за това нарастват последователно. Политиката на сближаване се осъществява на поддържавно ниво, но не субсидира директно крайния потребител. Средствата се използват предимно за инфраструктурни проекти, усъвършенстване на транспортните и телекомуникационните услуги, създаване на предпоставки за повишаване на заетостта и т.н. Регионалната политика на ЕС има за цел да подобри условията за икономическо развитие на регионално ниво чрез увеличаване на ефикасното предлагане на факторите на производство и подобряване конкурентоспособността на изостаналите региони.

Предприеманите мерки по осъществяването на политиката на сближаване се оценят по различен начин в научната литература. Привържениците на теорията на конвергенцията твърдят, че само свободният пазар би осигурил ефективно разпределение на ресурсите, а от там и по естествен начин ще се сближат икономическото развитие и равнището на доходите в различните части на ЕС. Обратно на това твърдение е становището, че безпрепятственото движение на производствените фактори ще доведе до отлив на капитал и работна сила от периферията към центъра, където има по-висока възвръщаемост. Това ще задълбочи изоставането на периферните райони и ще доведе до още по-голяма дивергенция в рамките на Общността. Привържениците на това твърдение подкрепят осъществяването на регионалната политика на ЕС и считат, че без наличието на тази политика, регионалните диспропорции в Европа биха се задълбочили.

Независимо от гледната точка, регионалната политика на ЕС е фактор за задълбочаване на интеграционния процес в Европа и дори би могла да се разглежда като средство за смекчаване на евроскептицизма. Подходът при реализацията на тази политика се базира на подкрепата от местните и регионалните власти, националните правителства и европейските институции, което гарантира съпричастността на всички тях в стремежа да се намалят социално-икономическите различия в рамките на Европа.


1.3. АДМИНИСТРАЦИЯТА КАТО ЕЛЕМЕНТ ОТ ПРОЦЕСА НА ОСЪЩЕСТВЯВАНЕ НА ПОЛИТИКИ


Предмет на този параграф е ролята на администрацията в процеса на осъществяване на различните политики. Направен е критичен анализ на традиционно-бюрократичния модел на организация на административно-управленската система и на тази база са изведени основните недостатъци при реализирането на публичното управление. Поставя се въпросът за подходите за реформиране на администрацията – чрез въвеждане на алтернативни модели или чрез оптимизация на съществуващите модели. Достига се до извода, че всяка административно-управленска система следва да кореспондира със спецификите на съответната политика.

Административно-управленската система в своята цялост материализира държавното управление, което, от своя страна, е функция на приетите политики в области на социално-икономическото развитие, вътрешен ред и сигурност, отбрана, международни отношения и други. Във всяка една от тези сфери държавата изгражда подходяща административна организация, съобразена със спецификите на приложното поле на съответната политика. Нормативно определените органи за реализацията на отделните политики изграждат административно-управленска структура за организация на административните звена, изпълняващи управленски и изпълнителски функции, които са със строго дефинирани специфични компетенции. В този смисъл административно-управленските структури са съставни елементи на административно-управленската система от гледна точка на осъществяването на държавната политика. На тази база са изведени следните работни дефиниции:

  • Механизъм за администриране – съвкупност от административни звена с нормативно установени връзки между тях, които осъществяват своята дейност подчинени на формално дефинирани правила и на постигането на определена цел.

  • Административно-управленска система – редът, по който са организирани административните структури, съобразен с връзките (по линия на йерархичност, правомощия, координация и др.) между тях.

  • Административно-управленска структура – организацията на административните звена (изпълняващи управленски и изпълнителски функции), която е подчинена на формални правила, произтичащи от нормативни документи.

Традиционният бюрократичен модел постулиран от Макс Вебер получава широко разпространение при организацията на администрацията на държавната власт през двадесети век. Неговата концепция заедно с разработките на Анри Файол и Лутър Гълик са фундамента, върху който се изгражда научното разбиране за администрацията. Основните принципи, които са възприети от тримата видни изследователи са: йерархичност, компетентност, кариерно развитие, разделение на функциите, координация, контрол и др. На основата на така определените принципи се извеждат и основните дейности, които са присъщи на администрацията: планиране, организиране, управление на персонала, ръководство, координация, отчетност и финансиране. Независимо, че класическите теории получават голямо разпространение в практиката и голяма част от съвременните държави изграждат своите администрации според описаните по-горе принципи, с течение на развитието на гражданското общество, на нарастващата необходимост от реализация на все повече политики, със засилването на интеграционните процеси и глобализацията, традиционното разбиране за администрацията се оказва недостатъчно.

В тази част на първа глава са изведени някои от най-характерните недостатъци на класическата административна организация:

  • бюрократичната организация е силно йерархична, което води до дълъг процес на вземане на решения в условията на влошена комуникация;

  • бюрокрацията е рационална, но често работи самоцелно. Принципите достъпност, прозрачност и демократичност са подчинени на йерархичността, изпълнителската дейност и спазването на формалните правила;

  • дейността на бюджетните организации е строго дефинирана и не може да бъде променяна при наличие на необходимост, така както е възможно да направи всяка частна фирма;

  • при предлагането на публични услуги липсва пазарна конкуренция в чист вид, което, съчетано с политическите и социалните фактори при вземането на решения, води до икономически загуби;

  • администрацията се отличава с твърде много звена. Това предпоставя много усилия за събиране на необходимата информация, усилия за координиране, стремеж да се съобразят дейностите с всички релевантни нормативни актове. Това като цяло води до загуби на работно време и ниска производителност на труда.

В изследването се твърди, че критиките към традиционния бюрократичен модел са основателни, но по-важният въпрос е дали има алтернативни модели, или по-скоро трябва да се оптимизират административните структури и процедури. Този въпрос е от особена важност за нашата страна, тъй като в дейността на българската администрация се проявяват преобладаваща част от изброените недостатъци. В тази връзка е необходимо да се потърси такава бюрократична организация, която да кореспондира със съответната политика, без да се отстъпва от класическите принципи. Поради това при изследване на адекватността на административните структури следва да се вземат под внимание специфичните особености на осъществяваната публична политика, както и времевият хоризонт на поставените цели – дългосрочен, средносрочен, краткосрочен. Подчертава се общовалидната характеристика на административната дейност, че изпълнява комплекс от процедури в изпълнение на закон или друг нормативен акт, държавните служители извършват аналитична и експертна работа, подпомагайки процеса на вземане и прилагане на политическите решения.

В контекста на регионалната политика на ЕС са определени основните дейности, които са приоритетни за администрацията:

  • изготвяне на национални стратегически документи, съответстващи на целите за съответния програмен период;

  • координация на стратегическите програмни документи – Стратегически насоки за сближаване, Национална стратегическа референтна рамка, оперативни програми и др;

  • разработване и изпълнение на процедури за реализация на националните стратегически документи;

  • мониторинг и оценка на изпълнението на оперативните програми и др.

Всички тези дейности следва да са в изпълнение на съответни нормативни актове и да се реализират от нормативно определените звена, като страните-членки на ЕС изграждат такава административна структура за управление на средствата по структурните фондове, която опосредства и улеснява изпълнението на целите на кохезионната политика.


1.4. Съвременна Регионална политика на ЕС: нормативна база и администриране


В последния параграф на първа глава са разгледани целите, финансовата рамка и стратегическите документи за реализиране на политиката на сближаване за периода 2007-2013 г. Изведени са основните елементи на механизма за осъществяване на регионалната политика на ЕС. Целта на анализа е да се изяснят промените, въведени за настоящия програмен период, и на тази база да се изведат основните акценти, свързани с административните аспекти на провежданата кохезионна политика. Достига се до извода, че изпълнението на регионалната политика на ЕС се децентрализира, което обуславя нарастващата роля на държавите-членки при изпълнението на поставените цели. Това генерира неизбежни предизвикателства пред националните правителства и техните администрации, особено в новите страни-членки, свързани предимно с нарастване на бюрокрацията, наличието на административен капацитет и установените практики на лошо управление.

С последните две разширявания на ЕС през 2004 г. и 2007 г. разликите в равнищата на социално-икономическото развитие на страните-членки в рамките на Съюза значително се увеличиха. Дванадесетте новоприети държави значително изостават по отношение на основни показатели (БВП на глава от населението, конкурентоспособност, средни нива на доходите и др.), като заедно с това е налице необходимост за опростяване на процедурите и усъвършенстване на процеса на усвояване на средства по Структурните фондове. Това са основните фактори, които обуславят механизма за осъществяване на регионалната политика на ЕС за програмния период 2007-2013 г. Въведени са два нови принципа, на които се основава използването на европейската финансова помощ – принцип на пропорционалността и принцип за подкрепа на Лисабонските цели. Водещият подход за разпределението на средствата по трите цели за периода 2007-2013 г. е програмният. В тази връзка от ЕС са дефинирани стратегически насоки за сближаване и на тази база всяка държава-членка изготвя стратегически национални рамкови документи:

  • национални стратегически референтни рамки (НСРР);

  • регионални или секторни оперативни програми.

В тази част на изследването се прави опит да се изяснят елементите на механизма за осъществяване на регионалната политика на ЕС. Идентифицирани са пет основни елемента, които са йерархично свързани и се класифицират в две групи, както следва (фиг. 1):

        1. Елементи на механизма за осъществяване на регионална политика на ниво ЕС:

  • целите на регионалната политика за 2007-2013 г.;

  • стратегически насоки за сближаване и принципите, на чиято основа се разпределя финансовата помощ;

  • правилата за финансиране на мерките за осъществяване на регионална политика на ЕС.

        1. Елементи на механизма за осъществяване на регионална политика на ниво държава-член:

  • стратегическите национални документи (НСРР и ОП);

  • административната организация за изпълнение на оперативните програми и НСРР, изградена във всяка страна-членка.



Фиг.1. Механизъм за осъществяване на регионалната политика на ЕС 2007-2013 г.

Промените в политиката за сближаване на ЕС, въведени за периода 2007-2013 г., целят преди всичко опростяване на механизма на реализиране на поставените цели. Финансовите инструментите са оптимизирани, отделят се значително повече средства, като в същото време усилията се концентрират върху две от поставените цели – „Сближаване” и „Регионална конкурентоспособност и заетост”. Тук отново се извежда изводът, че регионалната политика на ЕС е мощен инструмент за постигане на стратегическите цели на европейската интеграция, а не само за формално преразпределение на финансови средства между регионите в Европа.

Промените, които настъпват с регламентацията на програмния период 2007-2013 г. засилват ролята на държавите-членки и, по-точно, голямата тежест за реализацията на политиката на сближаване се прехвърля върху администрацията на изпълнителната власт. Дейностите, свързани с прилагането на мерките, заложени в стратегическите програмни документи, изискват наличието на административен капацитет, който в контекста на осъществяване на регионалната политика на ЕС е определен3 като способност на националните администрации (централните и местни) да подготвят и управляват програми и проекти, да осигуряват координация между заинтересованите страни, да изпълняват нормативните изискванията, свързани с финансирането, мониторинга и оценката на изпълнението на оперативните програми, спазвайки принципите за ефективност и ефикасност.

В края на първа глава са разгледани и предпоставките за реализиране на лошо управление и корупционни практики в процеса на усвояване на европейски средства. Отбелязва се, че еднозначно решение на тези проблеми засега не съществува, но въпреки това има общоприети мерки, които се предприемат в държавите-членки: повишаване на прозрачността, на квалификацията и мотивацията на служителите, на вътрешния и външния контрол, ограничаване на политическото влияние при вземане на експертни решения и др.

Нарастването на ангажиментите на държавите при осъществяването на кохезионната политика на ЕС поставят големи предизвикателства пред традиционно функциониращите администрации. Естеството на политиката е такова, че е необходимо за реализацията на целите за 2007-2013 г. прилаганите мерки да се осъществяват в срок и едновременно с това да се постигат определени резултати. Това предполага определено равнище на оперативност и гъвкавост, за да се предприемат адекватни действия при възникване на отклонение между желаното и действителното изпълнение на оперативните програми. България има натрупан известен лош опит по отношение на управлението на предприсъединителните инструменти и поради това в процеса на усвояване на средства от Кохезионния и Структурните фондове е важно да се избегнат допусканите слабости. Целите, които са заложени за периода 2007-2013 г., изискват да се изгради адекватна административно-управленска система за изпълнение на оперативните програми, която да е функционална и да опосредства усвояването на средства от европейските фондове.


  1   2   3   4

Свързани:

Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconСпециализиран научен съвет по национално стопанство при вак
Дисертационният труд е обсъден от катедра „Човешки ресурси и социална защита” при Университета за национално и световно стопанство...
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconСпециализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство
...
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconСпециализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство
На дисертационен труд за присъждане на образователна и научна степен „доктор” по научна специалност 05. 02. 16. Икономика и организация...
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconПри вак университет за национално и световно стопанство
Специализиран научен съвет по икономическа информация и стопанско управление при вак
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconСпециализиран научен съвет по отраслова и фирмена икономика при вак университет за национално и световно стопанство
Насоки за усъвършенстване маркетинговата стратегия на фирмите за експресни доставки
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconСпециализиран научен съвет по национално и световно стопанство при вак
Усъвършенстване управлението на разходите за лекарства, финансирани от публичните фондове в българия
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconСпециализиран научен съвет по икономическа информация и стопанско управление при вак
Специализиран научен съвет по икономическа информация и стопанско управление при вак университет за национално и световно стопанство...
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconСпециализиран научен съвет по отраслова и фирмена икономика при вак
Дисертационният труд е обсъден на 09. 03. 2010 г от катедра "Национална и регионална сигурност" при Университета за национално и...
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconУниверситет за национално и световно стопанство
Специализиран научен съвет по отраслова и фирмена икономика при висшата атестационна комисия
Специализиран научен съвет по национално стопанство при вак университет за национално и световно стопанство iconСпециализиран научен съвет по отраслова и фирмена икономика при вак
Дисертационният труд е обсъден и насочен за защита в Специализирания научен съвет по отраслова и фирмена икономика при Висшата атестационна...
Поставете бутон на вашия сайт:
Документация


Базата данни е защитена от авторски права ©bgconv.com 2012
прилага по отношение на администрацията
Документация
Дом